De la reforma a la revolución agraria: un balance en clave del legado de Antonio García Nossa (primera parte)

Dos décadas después de la histórica conferencia de Porto Alegre, se dieron cita en la ciudad de Cartagena del 24 al 28 de febrero de 2026 delegaciones gubernamentales, de organismos multilaterales y del movimiento campesino, indígena y negro de todo el mundo para participar en la II Conferencia Internacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural - ICARRD+20.

Durante este evento que se desarrolló en tres momentos claves: tierra para trabajar, tierra para comer y tierra para la vida, hubo un segmento dedicado al seguimiento de la Reforma Rural Integral (RRI) y el cumplimiento del punto uno del Acuerdo de Paz que este año cumple una década de haberse firmado.

Al respecto, cabe mencionar que el Plan Nacional de Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la Vida” en materia agraria orientó políticas integrales para combatir la desigualdad en el campo y brindar condiciones de vida digna a las poblaciones rurales. De esta manera, no se limitó a la implementación de lo pactado en La Habana, sino que fue más allá abriendo camino a transformaciones estructurales sobre la redistribución de la propiedad, los bienes y activos rurales y el modelo productivo de desarrollo rural.

No se trata de un asunto de lenguaje por preferir hablar de RRI o reforma agraria. Por el contrario, al finalizar el mandato de Gustavo Petro, resulta oportuno hacer un balance de cuáles fueron los aciertos y dificultades en este proceso, de cara a los retos y ajustes que se deben proponer al país con la finalidad de garantizar darle continuidad. Para ello, los análisis y el legado del maestro Antonio García Nossa sobre las reformas agrarias en América Latina resultan del todo pertinentes y, además, tienen el potencial de contribuir a su conducción en un futuro presente, pues en el actual contexto electoral, el candidato del Pacto Histórico, Iván Cepeda, ha defendido la importancia de ampliar y profundizar la reforma agraria.

Por lo expuesto, en esta primera parte, basados en la naturaleza y tipología definida por el maestro García Nossa respecto de las reformas agrarias, serán presentadas las particularidades del proceso de reforma agraria en marcha buscando caracterizarlo. Posteriormente, en la segunda entrega, se profundizará en algunos elementos para nutrir el programa de gobierno de Iván Cepeda que permitan avanzar en su consolidación y convertirla en una auténtica Revolución Agraria.

Tipología de las reformas agrarias en América Latina según García Nossa

Antonio García Nossa, uno de los intelectuales colombianos más eminentes del siglo XX, economista, historiador, sociólogo, escritor y político socialista, fue uno de los grandes pensadores de los temas agrarios en América Latina. Así, estableció una tipología de las reformas agrarias a partir de su profundidad en términos económicos, políticos y sociológicos, su capacidad para modificar o sustituir los diferentes tipos de estructura latifundista y alterar las relaciones de poder y normas institucionales (García Nossa, 1971).

Con este enfoque, García Nossa establece 3 tipos de reformas agrarias: las convencionales, las marginales o contrarreformas y las estructurales. Cada una de ellas, pueden sintetizarse de la siguiente manera: 

Las reformas agrarias convencionales son resultado de una operación negociada entre fuerzas sociales antagónicas, de antigua o reciente formación, y sus alcances o profundidad histórica dependen de las condiciones de la confrontación política de fuerzas antagónicas dentro de modelos de democracia liberal o representativa. Se caracterizan porque pretenden modificar el monopolio latifundista sobre la tierra y sobre los recursos técnico-financieros de crecimiento agrícola, pero no intentan cambiar las normas institucionales de la sociedad tradicional, ni las pautas económicas de sobrevaluación comercial de la tierra.

De tal forma, este tipo de reformas convencionales aunque persiguen la transformación agraria, lo hacen desde una perspectiva separada de la problemática nacional de los cambios estructurales económicos, sociales, políticos y culturales que deberían acompañarla. Finalmente, al tratarse de un proceso de negociación con el establecimiento, este tipo de reformas agrarias busca impedir el desdoblamiento de la reforma agraria en una revolución agrícola y social (García Nossa, 1971).

De otra parte, el maestro García Nossa caracteriza las reformas agrarias marginales o contrarreformas como procesos que surgen políticamente de la negociación entre sectores políticos de las clases dominantes, cuyo objetivo es la preservación histórica del estatus quo dentro de la estructura agraria. Es decir, son procesos que defienden el monopolio señorial sobre la tierra y desvían la presión del movimiento campesino sobre la estructura agraria latifundista hacia la colonización de tierras baldías, en zonas periféricas o parcelación marginal de latifundios, y en algunas ocasiones a través de la modernización tecnológica y ampliación de la infraestructura física (García Nossa, 1971).

Finalmente, las reformas agrarias estructurales son definidas como un proceso de cambio fundamentado en la alteración simultánea del sistema tradicional del poder y de las normas institucionales que lo preservan, por lo cual, persiguen la demolición de las formas arcaicas de latifundio, y plantean su sustitución por una estructura de nivel superior que redistribuye la tenencia de la tierra a favor del campesinado que la trabaja protegiendo su producción como motor del desarrollo rural.

Un rasgo fundamental de las reformas agrarias revolucionarias es que se integran en un profundo proceso de transformación en las esferas de la economía, la cultura, la organización social y política que va más allá de lo institucional, creando una nueva imagen nacional y orgánica del Estado. Este proceso, a diferencia de las reformas convencionales, es liderado por fuerzas sociales que asumen la responsabilidad como clases motrices y conductoras del proceso y no producto del sistema institucionalizado de partidos (García Nossa, 1971).

Avances de la reforma agraria en “Colombia: Potencia Mundial de la Vida”

Desde su campaña a la presidencia, la reforma agraria ocupó un lugar central en el programa del Gobierno nacional como una estrategia central para avanzar en el cierre de brechas de desigualdad social y como una vía principal para la transformación del aparato económico nacional, que permitiera superar el latifundio improductivo y lógica extractiva de recursos naturales, dando paso a una economía productiva armonizada con la vida, garantizando el derecho a la tierra para las familias rurales y la formalización de la propiedad. Con este horizonte, se potenciaron instrumentos creados por el Acuerdo Final de Paz como el Fondo de Tierras y los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (Programa de Gobierno 2022 – 2026 Presidente Petro Vicepresidenta Francia).

Una vez elegida la fórmula Petro-Márquez, estas propuestas de campaña se materializaron en el Plan Nacional de Desarrollo aprobado mediante la Ley 2294 de 2023, el cual contiene 13 artículos en total con la visión estratégica y programática de este Gobierno en materia de Reforma Agraria^[1].

Su aprobación representó un logro significativo que otorgó el marco jurídico para el Ejecutivo que, en ejercicio de su potestad reglamentaria, expidió 9 decretos en aspectos centrales como fortalecer la institucionalidad para la reforma agraria^[2]; mecanismos para agilizar la entrega de tierras a sujetos de reforma agraria^[3]; restitución y acceso a tierras y proyectos productivos^[4]; reconocimiento y fortalecimiento de territorialidades campesinas e instancias de participación^[5]; y democratización del crédito^[6].

Paralelamente cabe destacar que, en 2023, se produjo un hito con la aprobación del Acto Legislativo 1 de 2023, el cual elevó a rango constitucional el reconocimiento del campesinado como sujeto de derechos y de especial protección por parte del Estado. Sin duda, esta reforma constitucional representa una victoria que saldó una deuda histórica heredada desde la constituyente de 1991 y cuya aprobación había sido intentada infructuosamente desde al menos el año 2014.

Con este panorama, según datos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con corte al 29 de diciembre de 2025, se reportan avances significativos con la gestión total de 712.205 hectáreas para el fondo de tierras, 286,654 hectáreas entregadas a sujetos de la reforma agraria, 1.913.978 hectáreas formalizadas, así como la aprobación de 21 nuevas ZRC y la constitución de 3 TECAM (Ministerio de Agricultura, 2026).

El análisis de las anteriores cifras, permite sostener que durante el gobierno del presidente Gustavo Petro hay resultados concretos a partir de los cuales se recuperó la importancia simbólica reivindicativa de las banderas de lucha históricas del movimiento agrario para cerrar las brechas de desigualdad en el campo y transitar hacia un modelo económico productivo capaz de cuestionar las entelequias de la ortodoxia neoliberal basadas en “enfoques territoriales” y “nuevas ruralidades”.

Así, se puede identificar que esta reforma agraria ha tenido una orientación política e ideológica de carácter revolucionario; sin embargo, en el contexto actual de la correlación de fuerzas en el Congreso de la República, la bancada de Gobierno no ha contado con la suficiente fuerza para conseguir la aprobación de normas claves como el estancado proyecto de ley 183 de 2024 Senado - 398 Cámara de Representantes, referido a los asuntos de competencia, principios y reglas de actividad  procesal, entre otros asuntos, de la Jurisdicción Agraria^[7].

Así mismo, ante una institucionalidad agraria que fue desmantelada en gobiernos pasados, persisten dificultades en las entidades del sector responsables de la reforma agraria que han impedido la ejecución eficiente y suficiente de los planes y programas del gobierno nacional. En síntesis, durante el gobierno del presidente Petro, se esbozaron las líneas generales de lo que es una reforma agraria revolucionaria, pero debido a una correlación de fuerzas desfavorable en el órgano legislativo, los partidos políticos del establecimiento han conseguido en la práctica mantener en buena medida las características de un proceso convencional.

Por último, persisten múltiples desafíos frente a la implementación de la reforma agraria, especialmente en materia de relaciones entre institucionalidad y movimiento social, tensiones entre autonomía y la intervención del Estado, la agroecología y la productividad agrícola. De igual manera, la articulación de la reforma agraria con problemáticas ambientales actuales como el cambio climático, la definición de los modelos de ciudad y sus formas de relacionamiento con el campo, la construcción de paz y las nuevas identidades rurales, entre otras. Estos aspectos serán objeto de estudio en la próxima entrega orientada a la formulación de propuestas concretas para el programa de gobierno de Iván Cepeda, futuro presidente de la República de Colombia.